Был ли шанс у Николая II предотвратить революцию?

С начала Первой мировой войны объём продовольствия, необходимый для обеспечения снабжаемого государством населения, быстро рос, в то время, как посевные площади, производство и запасы неумолимо снижались. Соответственно, в условиях свободного рынка, росли и цены на продовольствие — по сравнению с 1913 годом цена в 1915 году выросла в 1,8-2 раза, а к 1916 году стоимость в нечернозёмной полосе возросла уже в 3 раза. В 1917 году цены выросли в 16-18 раз.

Если в начале войны нужно было кормить всё увеличивающуюся в размерах армию — 6,5 млн человек (на конец 1914), 11,7 млн человек (1915), 14,4 (1916) и 15,1 миллионов в 1917, то с 1915 года государству пришлось взять на себя обеспечение и гражданского населения ряда городов и, частично, губерний.

Для удовлетворения нужд армии нужно было соответственно 231,5 млн пудов (1914/15 хозяйственный год — период июль—июнь следующего года), 343,2 (1915/16) и 680 (1916/17), на 1917/18 планировалось получить 720 млн пудов — или в 3,1 раз больше, чем в первый год войны.

В связи с сокращением производства, трудности появились и со снабжением населения в потребляющих регионах и городах. Уже к 1 октября 1915 три четверти городов испытали нужду в тех или иных продовольственных продуктах, а половина городов Империи нуждалась конкретно в хлебе.

Если с 1915 года вмешательство государства в дело продовольственного снабжения было эпизодическим, то уже с 1916 заготовки хлеба для населения включаются в государственное задание: на 1916/17 год они составляют 420 млн пудов, на 1917/18 — 400 млн пудов. В связи с усилением продовольственного кризиса, правительство вынуждено предпринять реформу продовольственной организации.

17 августа 1915 «для обсуждения и объединения продовольственных мероприятий по заготовке продовольствия и фуража для армии и флота, а также вообще по правительственному делу учреждается „Особое совещание по продовольствию“». Председатель Совещания получил широкие полномочия, включая установку способов заготовки продовольствия, право на реквизицию и запрета вывоза продуктов из данной местности. Положением от 27 ноября 1915 Председателю было дано право устанавливать предельные цены на продукты.

Введение твёрдых закупочных цен было вызвано спекулятивным предложением на рынке при значительном росте объёмов плановых закупок. К 6 апреля 1916 года была создана региональная сеть губернских, областных, городских и районных совещаний. Возглавлявшие их уполномоченные также имели право реквизиции и запрета вывоза продовольствия. С октября 1915 по февраль 1916 было зарегистрировано около 60 случаев реквизиции, применённые в связи отказом сдачи продуктов по твёрдым ценам.

К ноябрю 1916 сложилось чрезвычайно плохое течение заготовок и, соответственно, тяжёлое положение армии и населения. Нормировка цен и запреты вывоза до этого были лишь вспомогательными средствами для усиления заготовок. Ситуация требовала новых мер, которой стала принудительная развёрстка хлебов. Параллельно с попытками решить проблему заготовок, принимаются аналогичные меры в отношении разработки механизма приемлемого урегулирования распределения продуктов.

По мере разрастания продовольственного кризиса, с весны 1916 в городах начинает вводится карточная система. Уже на 13 июля она действовала по крайней мере в 8 губерниях.

29 ноября 1916 года управляющий министерства земледелия Александр Риттих подписал постановление «О развёрстке зерновых хлебов и фуража, приобретаемых для потребностей, связанных с обороной», которое было опубликовано 2 декабря 1916 года. Сущность развёрстки состояла в том, что председатель Особого совещания распределяет между губерниями — в соответствии с размерами урожая, запасов и нормами потребления — подлежащее заготовке количество хлебов. Внутри губернии между уездами развёрстку в указанный председателем земского совещания срок проводит губернская земская управа, на уездном уровне эти задачи в отношении развёрстки возлагались на уездные земские управы, в волостях и сёлах, соответственно, волостными и сельскими сходами. Развёрстка хлебов касалась всех производителей. Торговые же запасы из развёрстки были исключены.
Первой развёрстке подлежало 772 100 тысяч пудов: 285 — ржи, 189 — пшеницы, 150 — овса, 120 — ячменя, 10,4 — проса и 17,7 — гречки. Согласно Постановлению от 17 декабря 1916 года, это количество подлежало к сдаче до 17 мая 1917 года. Сроки на доведение размеров развёрстки устанавливались крайне сжатые: до 8 декабря губернии, к 14 декабря — уезды, 20 декабря — волости и экономии, 24 — сёла и до 31 декабря дворы. 17 февраля 1917 года Риттих выступил в Государственной Думе с детальным обоснованием продразвёрстки как действенного средства решения продовольственных проблем. Он указал на то, что в результате политического торга твёрдые цены для закупки продуктов государством были назначены в сентябре 1916 несколько ниже рыночных цен, что сразу же значительно сократило подвоз хлеба в центры перевозки и помола. Он указал также на необходимость добровольности продразвёрстки[1]: Я должен сказать, что там, где были уже случаи отказа или где были недовёрстки, сейчас же меня с мест спрашивали, как следует дальше поступить: следует ли поступить, как того требует закон, который указывает на определённый выход тогда, когда сельские или волостные общества не постановляют того приговора, который требуется от них для выполнения той или другой повинности или раскладки, - следует ли так поступать, или же следует, быть может, прибегать к реквизиции, предусмотренной тоже постановлением Особого совещания, но я неизменно и всюду отвечал, что тут с этим надобно подождать, необходимо выждать: быть может настроение схода изменится; надо вновь его собрать, указать ему ту цель, ради которой эта развёрстка предназначена, что это именно нужно стране и родине для обороны, и в зависимости от настроения схода я думал, что эти постановления изменятся. В этом направлении, добровольном, я признавал необходимым исчерпывать все средства.
Сжатые сроки привели в результате к ошибкам, выразившимся, в частности, в развёрстке большего количества продовольствия, чем имелось в наличии по ряду губерний. Другие же попросту саботировали их, значительно увеличив нормы потребления и не оставив видимых излишков. Желание не ущемить существующую параллельно свободную закупку в итоге привело к фактическому краху этой затеи, требовавшей готовности к самопожертвованию масс производителей — чего не было — или же широкого применения реквизиций — к чему, в свою очередь, не была готова система.

После февральской революции 27 февраля 1917 была организована Продовольственная комиссия Временного Правительства. В первые два месяца деятельности Временного правительства, продовольственной политикой руководил земский врач кадет А. И. Шингарёв. Провал заготовок вёл к катастрофе. В начале марта 1917 в Петрограде и Москве оставалось запасов хлеба на несколько дней и были участки фронта с сотнями тысяч солдат где запасы хлеба были лишь на полдня. Обстоятельства вынуждали действовать. 2 марта Продовольственная комиссия Временного Правительства принимает решение: «не останавливая обычных закупок и получения хлеба по развёрстке, немедленно приступить к реквизиции хлеба у крупных земельных собственников и арендаторов всех сословий имеющих запашку не менее 50 десятин, а также у торговых предприятий и банков.»
25 марта 1917 года издаётся Закон о передаче хлеба в распоряжение государства (монополии на хлеб). Согласно ему, «всё количество хлеба, продовольственного и кормового урожая прошлых лет, 1916 и будущего урожая 1917, за вычетом запаса, необходимого для продовольствия и хозяйственных нужд владельца, поступает со времени взятия хлеба на учёт, в распоряжение государства по твёрдым ценам и может быть отчуждено лишь при посредстве государственных продовольственных органов». То есть государственная монополия на весь хлеб, кроме собственного потребления и хозяйственных нужд, и государственная монополия на хлебную торговлю. Нормы собственного потребления и хозяйственных нужд устанавливались тем же законом, исходя из того, что:
а) количество зерна для посева оставляется, исходя из посевной площади хозяйства и средней густоты высева по данными Центрального статистического комитета с возможной корректировкой по земской статистике. При использовании сеялки размер понижается на 20-40 % (в зависимости от типа сеялки);
б) для продовольственных нужд — на иждивенцев по 1,25 пуда в месяц, для взрослых рабочих — 1,5 пуда. Кроме того крупы по 10 золотников на душу в день;
в) для скота — для рабочих лошадей — 8 фунтов овса или ячменя или 10 фунтов кукурузы на каждый день. Для рогатого скота и свиней — не более 4-х фунтов в день на голову. Для молодняка норма понижалась вдвое. Нормы прокорма могли уменьшаться на местах;
г) дополнительно 10 % по каждому пункту (а, б, в) «на всякий случай».

29 апреля упорядочивается и нормы снабжения по карточной системе остального населения, прежде всего, городского. Предельной нормой в городах и посёлках городского типа устанавливается 30 фунтов муки и 3 фунта крупы в месяц. Для лиц, занятых тяжёлым трудом, устанавливалась надбавка в 50 %.

В тот же день утверждается «институт эмиссаров с большими полномочиями» для проведения продовольственной политики на местах и установления более тесных связей с центром.

Закон от 25 марта и вышедшая 3 мая инструкция ужесточали ответственность за скрываемые хлебные запасы, подлежащие сдаче государству или отказ от сдачи видимых запасов. При обнаружении скрываемых запасов они подлежали отчуждению по половинной твёрдой цене, в случае отказа от добровольной сдачи видимых запасов они отчуждаются принудительно.

«Это неизбежная, горькая, печальная мера, — говорил Шингарёв, — взять в руки государства распределение хлебных запасов. Без этой меры обойтись нельзя». Конфисковав кабинетские и удельные земли, он отложил вопрос о судьбе помещичьих имений до Учредительного Собрания.

28 марта Временное правительство признало своей обязанностью приступить к установке твёрдых цен на предметы первой необходимости и к доставке их населению. Постановлением от 7 июля «О приступлении к организации снабжения населения тканями, обувью, керосином, мылом и другими продуктами и изделиями первой необходимости», поручавшее министру продовольствия заготовку и распределение указанных продуктов.

26 июня понижаются нормы снабжения в городах и посёлках городского типа — до 25 фунтов муки и 3 фунтов крупы, для лиц занятых на тяжёлых работах, не выше чем 37 фунтов; для сельской местности они остаются прежними.

В мае 1917 года Временное правительство организовало Министерство продовольствия, которое возглавил публицист А. В. Пешехонов, руководивший им с 5 мая до 25 сентября 1917. Он стремился осуществить хлебную монополию. Но попытки учёта излишков не имели видимых результатов в связи с отказом (иногда и с применением силы) населения от такого учёта.

Рост цен на рынке в 16-18 раз, по сравнению с 1913 годом, или в 5-6 раз, по сравнению с предыдущим 1916 годом, делал какие-либо добровольные действия производителей в отношении правительственной программы лишёнными всякой перспективы.

Планы снабжения срывались, ситуация с продовольствием становилась всё тяжелее, а ответные меры правительства всё более суровыми. Приказом министра продовольствия 25 июля 1917 года была запрещена частная доставка хлебных грузов — что на местах легко обходилось.

20 августа выходит циркуляр предписывавший принять все исключительные меры — «вплоть до вооружённого изъятия хлеба у крупных владельцев и всех производителей из ближайших к железнодорожным станциям селений».

6 сентября понижают предельную норму потребления в сельских местностях до 40 фунтов зерна и 3 фунтов муки (для взрослых рабочих в Сибири и Степном крае эта норма увеличивается до 60 и 50 фунтов соответственно).

С приходом в С. Н. Прокоповича, бывшего министром продовольствия вплоть до Октябрьской революции линия вновь ужесточается. Но Прокопович также не выполнил свою продовольственную программу, основывавшуюся на активном вмешательстве государства в экономику: установлении твёрдых цен, распределении продуктов, регулировании производства. Он требовал введения трудовой повинности, создания центра управления народным хозяйством, единого плана снабжения всех его отраслей.

К осени Министерство продовольствия, в связи с очевидным провалом дела заготовки, основанном на предыдущей практике, частью осуществило, частью запланировало ряд других организационных мероприятий по заготовке продовольствия. Ими был введён институт особоуполномоченных с широкими полномочиями. Намечалось разделение заготовительной и распределительной функции губернских продовольственных органов, совместно с передачей больших полномочий органам местного самоуправления. Но эти начинания уже не были внедрены на местах Министерством продовольствия Временного правительства.
Полной хлебной монополии внедрено не было — была лишь тенденция к ней, выразившаяся в довольно неудачной форме государственной монополии на хлебную торговлю.
Проведение каких-либо мероприятий тормозилось моментально возникшей бюрократической структурой, параллельно существовавшим свободным рынком и активном противодействии объектов применения закона (производителей и владельцев зерна). Каких-либо инструментов для проведения в жизнь решений у Министерства продовольствия Временного правительства не было, весной-летом 1917 реквизиции были эпизодическими, а меры непрямого регулирования и воздействия фактически не действовали. Это напрямую отразилось на результатах заготовок: до Октябрьской революции 1917 Временным правительством было собрано 280 млн пудов из 650 запланированных [2].